中国餐厨垃圾地方管理的法理探析

餐厨垃圾，俗称泔脚，是居民在生活消费过程中形成的生活废物，主要成分包括米和面粉类食物残余、蔬菜、动植物油、肉骨等，从化学组成上，有淀粉、纤维素、蛋白质、脂类和无机盐。从组分可以看出，餐厨垃圾是极具利用价值的资源，且一旦处置不当又会对环境造成较大影响。因此，对餐厨垃圾的管理一直是城市管理的重点和难点所在。
各地餐厨垃圾管理立法的历程
早期的餐厨垃圾方面的立法一般都较多涉及废油脂，这可能是由于厨余垃圾往往能通过养殖渠道得到消纳，再加上生活水平不够高等因素，其产生量很小。
早在2004年以前，上海、南京和呼和浩特就分别出台了废弃食用油脂的管理办法。昆明和哈尔滨则颁布了餐饮业和餐饮食品加工业废物管理办法。杭州也出台了餐厨垃圾处置管理办法，但仅限于原则性、条款性的解释，对具体管理过程中的细节操作性规定涉及较少。
2005年至2007年间，随着餐饮业的急剧发展和餐厨垃圾消纳渠道的受阻，大量餐厨垃圾开始混入到生活垃圾中，带来了恶臭和渗滤液等严重环境问题。在这种背景下，2005年初，上海市餐厨垃圾管理办法首先出台，之后包括北京、深圳、宁波、苏州、石家庄、银川、乌鲁木齐、西宁、济南等城市都出台了餐厨垃圾管理办法。之后，上海亦对餐厨垃圾的自行收运管理也作了规定。
到2010年，长沙、武汉和江苏省餐厨垃圾（废弃物）管理办法相继出台。2010年7月，国务院办公厅出台了关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见。紧接着，针对国务院意见文件，河北省出台了关于落实相关管理工作的意见。经过多年的实际运作，各地的餐厨垃圾管理办法逐渐出现了不适应实际的方面，包括上海等一些城市开始结合实际着手法规的修订工作。
各地餐厨垃圾法规的特点分析
分析各地餐厨垃圾相关法规，可以看出，主要有以下几个特点：
一是早期对餐厨垃圾的立法仅局限于或较多地只关注废油脂，对厨余垃圾关注较少。事实上，对环境污染严重并且产生量较大的恰恰是厨余垃圾。
二是专业名称指代不一。除国务院办公厅、江苏省、武汉市的相关法规中使用“餐厨废弃物”名称外，其他城市一般都用“餐厨垃圾”，而哈尔滨市则称为“餐饮和食品加工业废物”。
三是颁布单位差异性大。多数地方法规尤其是管理办法都是由所在地人民政府以政府令形式颁布居多，但也有政府办公厅、环保局、建设局、环卫局、市政委、法制办等职能部门颁布的情况，这种情况也间接导致法规的上位法从国家层次法律到地方市容管理条例的不同。
四是职能部门分割操作性不强。各地都逐渐意识到餐厨垃圾的管理涉及多部门的职能交叉，已不再是城市管理或市容环卫一家的事，还涉及环保、行政综合执法、卫生、工商、公安、农牧、商务、旅游、质量技术监督等多方面，虽然在法规中都体现了对以上职能部门的职责定位，但相关规定却不明晰，导致在实际操作中往往侧重点分割不清，主导和配合定位不清。
五是只重视对单位产出餐厨垃圾的管理，尤其是对餐饮业产生量的管理，忽视了日常居民家中产生的厨余垃圾一块，事实上日常生活中产生的厨余果皮量是非常可观的。
六是城乡两元分割对待。很多地方法规，如石家庄、长沙、景德镇、杭州等颁布的餐厨垃圾相关处理办法，都明文表示对餐厨垃圾的管理仅限于城区。城市和乡村的发展决定了管理办法的推进力度、方式和角度有所区别，但在城市化迅速发展的今天，城市的范围日渐扩大，绝对地分割和对立城乡势必不利于餐厨垃圾的管理。
七是对产生单位的要求过多，对运输和处置单位的管理力度稍弱。一些法规强调产生单位必须提供品质好的餐厨垃圾、配备符合规定的收纳容器，并且还要为餐厨垃圾的处置付费，这类规定容易导致产生单位滋生抵触情绪，不配合或消极配合管理，从而影响餐厨垃圾的整个全程管理。
当然，一些地区在探索餐厨垃圾管理立法方面也有创新之处，如南京市规定了违法规定，情节严重的可追究刑事责任等。
餐厨垃圾管理优化的立法建议
针对各地餐厨垃圾管理特点和管理瓶颈，目前的立法工作可以侧重关注以下几方面：
首先，餐厨垃圾分厨余垃圾和废油脂两种，这两种无论从源头、产生量、成分、处置方法等方面都有很大不同，因此在法规上也要体现差异，不能混为一谈（见表2）。尤其目前，对地沟油、潲水油非法加工后重返餐桌的新闻时有报道，公众对地沟油的关注和敏感度也远大于厨余垃圾，因此，在适当条件下，可以仍旧考虑对废油脂管理单独立法。
其次，餐厨垃圾是一个普遍的社会管理问题，统一名称有利于管理的统一性和科学性。目前主要使用的有“餐厨废弃物”、“餐厨垃圾”、“餐饮和食品加工业废物”三种名称，其中“餐饮和食品和加工业废物”的范畴最小，“餐厨废弃物”和“餐厨垃圾”指代的范围差别不大。用“餐厨废弃物”指代的优势在于能体现不同于一般的垃圾，具有特殊性和较高利用价值的特点，从而更有利于管理工作的展开和公众的理解；而用“餐厨垃圾”指代的优势在于使用基础广泛、历史悠久、叫法也最普遍。
第三，立法中对不同职能部门的体现，除了要罗列其职能外，必须要有牵头的主管部门，必要时可设立专门的餐厨垃圾管理部门或推进小组。
第四，虽然城市和农村在客观上存在较大的差异，但随着城市化进程的加快，农村和城市的边界日渐模糊，作为前瞻性、指导性的法律法规在制订时必须要体现一致性。
最后，在立法侧重点上，可以本着有利于管理和实施的角度来制订，细化一些具体鼓励方法，如通过政策或经济补贴来鼓励收集、运输和处置的全程捆绑运行，鼓励处置单位来收运餐厨垃圾等。