休闲农业是农业生态产品和服务供给的重要途径，也是绿水青山转化为金山银山在农业领域的实践，成为城市居民休闲、旅游、旅居的重要方式和乡村产业振兴的新亮点。然而，休闲农业在迅速发展的同时，也面临发展用地难、发展资金短缺，影响生态环境责任大以及经营同质化等问题。
休闲农业用地相关指标具有复杂性，规划不科学性有待提高，审批难。目前，我国休闲农业建设用地按照建设用地进行管理，而地方对休闲农业发展所需的建设用地缺乏相应的规划和预留的指标。同时，休闲功能用地按照建设用地进行管理必须涉及农用地专用审批手续，非农业用地还需要依法履行耕地占补平衡义务。
休闲农业投入周期长，前期收益低，若不能给经营者吃一颗定心丸，很多人也不敢投入过多资金。近年来，《关于大力发展休闲农业的指导意见》、《关于促进农业产业化联合体发展的指导意见》、《关于实施乡村振兴战略的意见》等文件为落实休闲农业和乡村旅游等用地提供了政策支持，但不少地方仍然会出现建设用地被查处，建筑以违规为由被拆除，前期投入血本无归等问题。
休闲农业在发展中也伴随着化石农业带来的面源污染、固体废物污染、水土流失和生物多样性损失等生态环境影响。有学者研究认为休闲农业可造成土壤重金属污染、土壤肥力降低以及土壤践踏压实等问题。
休闲农业在我国已经形成了产业规模，但很多地方并没有因地制宜形成差异化竞争。此外，我国尚未制定休闲农业的全国性立法。要突破休闲农业所面临的上述困境，亟须从土地制度、资本支持机制以及可持续发展等方面建立健全支持生态休闲农业发展的政策制度体系。
首先，建立农地储备制度，解决因用地紧张而制约发展的难题，为休闲农业用地提供市场化解决方案。
建议借鉴美国的缓解河岸制度（mitigation banks），建立市场化的农地储备制度。缓解河岸制度依据美国《清洁税法》第404条设计，目的是补偿土地开发行为对沿岸区域造成的不可避免的损害。缓解河岸指被修复、重建、改善或保存的湿地、溪流或其他沿岸区域。政府部门、企业、非营利组织或其他主体依据与主管部门签订的正式协议，可以采取修复、重建、改善或保存行动，并因采取这些行动而获批缓解河岸。正式协议包括缓解义务、绩效标准、管理和监督要求以及补偿缓解信用的审批条件等。补偿缓解信用是缓解河岸价值的表现形式。沿岸土地的开发者须购买相应面积的补偿缓解信用，才能进行开发。
借鉴缓解河岸制度，我国可以设计市场化的农地储备制度，以便利用市场手段满足休闲农业用地的需求。集体土地所有人可以通过土地整理、复垦等方式将非农用地转化为农用地，并因此获得可交易的农用地信用。当休闲农业的配套设施建设必须使用农用地时，休闲农业经营者可以通过购买农用地信用的方式弥补建设用地指标不足的问题。
其次，建立健全社会资本支持休闲农业发展的体制机制。
目前，我国休闲农业发展同质化严重、资金短缺。应当出台政策鼓励社会资本投资，引导和规范社会资本通过公私合作模式、土地经营权入股、众筹模式、“互联网+”模式、发行私募债券等方式投资休闲农业。同时，建立市场准入机制、竞争机制、利益共享和保障机制、绩效评价机制、风险分担机制以及退出机制。
再次，发展生态休闲农业，引导民众绿色消费。
休闲农业是农村青山绿水转化为金山银山的重要抓手，其发展不能忽视可持续性。规划休闲农业要充分考虑农业资源与环境的保护和可持续利用，建立休闲农业环境影响评价制度，打造生态休闲农业。此外，针对当前休闲农业的质量参差不齐的问题，建议由行业协会组织研究休闲农业评价体系，对休闲农业进行认证和标识，科学引导民众绿色消费。
作者单位：中国农业大学
