◆鞠昌华
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）自8月9日起施行，成为继今年以来施行的新《环境保护法》和《关于加快推进生态文明建设的意见》之后，我国生态文明建设领域的又一个重大制度安排。《办法》首次规定了在生态资源环境保护中党政同责，被认为是现行体制下问责制的重大突破，有利于实现权责对等，有效约束党政主要领导干部在生态环境保护方面的决策行为。《办法》还规定了终身问责制，有助于调节环境问题的滞后性和地方主要领导干部流动性之间的矛盾。
这一系列制度体系的构建，将有利于改变长期以来环保工作的尴尬局面，推动我国生态文明建设进入法治保障的新阶段。笔者认为，除了加强生态环境资源审计理论研究，探索编制自然资源资产负债表，强化审计追责机制建设，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制，强化事后追责等措施外，还需要多措并举，从以下几方面规范党政领导生态环境保护职责，强化事前规范和约束，提升生态环境保护水平。
首先，加强规划环评，推动政策环评。
大多数规划及政策的制定和实施将对环境或多或少地产生直接或间接的影响，而规划及政策一旦颁布，就会在较长时间内具有一定的约束力和影响力，其环境影响不会在短期内轻易消除。因此，党政领导干部对区域生态环境造成重大影响的决策成为《办法》规定的追责的重要情形。20世纪后期，一些发达国家在传统的项目环境影响评价的基础上，将评价范围扩展到计划、规划和政策的高度，即战略环境评价。通过战略环评摸清资源利用和环境演变趋势及资源环境问题成因，综合分析地区、流域资源环境的承载能力，从而能够对产业结构、布局、规模及各类重大开发决策进行合理的战略安排，从宏观角度提出资源、环境容量和海洋资源超载区域合理的、有针对性的限制性措施，有利于优化国土空间开发格局，防范环境风险。
目前，我国仅规定了规划环评。规划环评对规划或计划及其替代方案的环境影响进行规范、系统、综合的评价，是在规划层次及早协调环境与发展关系的技术与制度手段。因此，应加强规划环评，把环境因素纳入国民经济与社会发展的综合决策中，实现按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域、海域的重大开发活动、生产力布局、资源配置提出更加科学合理的安排，以保证经济社会健康有序发展。
政策环境评价是政策制定的必要工具，它有利于避免和减少政策实施对环境可能产生的负面影响。因此，也应适时推动我国的政策环评，为政策制定中的绿色化提供技术支持和制度保障，这样既可以避免因为错误决策带来的生态环境破坏，也可以减少因此带来的追责。
其次，推进生态环境规划与相关规划的多规合一。
我国规划体系庞杂，一些地区规划无序带来发展无章，乱建乱占，各种经济社会要素空间布局不科学、不合理，由此造成生态环境破坏。例如，居住区与工业区、物流区的混杂，导致兰州石化污染及天津港瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故等环境安全隐患。2014年5月，国务院批转国家发展和改革委员会《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，提出“推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等‘多规合一’”。此次《办法》也明确提出，对违反主体功能区定位或者突破资源环境生态红线、城镇开发边界，不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果的，以及作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划的，追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任。因此，应积极推进生态环境规划与社会经济发展、城乡建设、土地利用等规划的多规合一。
要通过以环境规划为底线的多规合一，严守主体功能区定位和资源环境生态红线，强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用。科学分析资源环境承载能力，转变发展方式，推动产业转型升级、提高发展质量，走集约节约、创新高效的发展道路。确立生态环境规划（如生态红线区域保护规划）在“多规合一”框架中的基础性地位，强化其对发展的约束性、法定性和权威性，优化空间开发模式，促进经济社会与生态环境协调发展。
第三，加强各级人大对环境事务的监督、问责。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是体现人民当家做主和保障公民民主权利的主要形式。各级政府组成成员由同级人大选举或任命，并对其负责，因此各级政府理应接受人大对包括环境事务在内的重大事务的监督、问责。人大常委会是各级人大的常设机构，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定，各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府的专项工作报告。
在生态文明建设的背景下，理应由各级人大及其常委会行使环保监督问责权力，对政府环保工作加以独立审核，督促政府和相关部门推动环境治理保护工作。此外，笔者建议探讨生态环境保护规划审批制度改革，由现有的报同级人民政府批准提升为报同级人民代表大会审议，从而实现对政府其他开发规划是否符合环境空间规划的合法性审查。通过国家权力机关的常态化履职，实现现代社会治理，既有利于对党政领导和部门领导的生态环境决策实施有效监督，又能及时纠正不合理决策，避免由此造成的生态破坏和环境污染。
第四，加快推进国家生态环境监测网络建设。
生态环境监测是生态环境保护的基础，是生态文明建设的重要支撑。在旧的组织考核体制和唯GDP的发展模式下，地方政府出于发展地方经济和政绩等方面的考虑，往往以牺牲环境为代价求得GDP的快速增长，篡改、伪造环境监测数据的现象屡有发生。这既影响了监测和相应监管的科学性，也影响了监测的权威性和政府公信力。因此，《办法》规定，党政领导干部利用职务影响，指使篡改、伪造生态环境和资源方面调查和监测数据的，应当追究其责任。
国务院办公厅日前印发的《生态环境监测网络建设方案》明确提出，到2020年，全国生态环境监测网络基本实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖，各级各类监测数据系统互联共享，监测与监管协同联动，初步建成上下协同、信息共享的生态环境监测网络。因此，应积极加强环境监测体系建设，建立覆盖全国、垂直一体的国家生态环境监测网络。推进国家生态环境监测网络建设和生态环境监测信息集成共享，既能全面掌握生态环境质量状况，提升生态环境风险监测评估与预警能力，加强环境风险防范，又能为考核问责提供技术支撑，有效避免在现有监测体制下一些地方党政领导干部为了个人考核晋升，指使篡改、伪造生态环境监测数据的情形。
第五，加强环境信息公开。
环境信息公开有利于推动环境质量改善、减少污染物排放、降低环境事故风险、减少环境冲突事件的发生等。但是，毋庸讳言，我国的行政管理体制的技术化和封闭性阻碍了信息的公开。一些地方政府习惯把环境信息作为内部控制信息，而将环境信息公开作为负担，甚至担心信息公开以后会有更多的麻烦。《办法》规定，不按规定报告、通报或者公开环境污染和生态破坏（灾害）事件信息的，应当追究政府有关工作部门领导成员的责任。因此，有必要进一步完善环境信息公开制度：一是完善政府环境信息管理机制建设，建立健全各级环境信息机构，以环境信息标准化建设促进环境信息机构的能力建设；二是进一步明确和扩大信息公开范围，明确纳入环保部门内部的生态建设内容，强化重污染和高风险企业环境信息公开，同时应将环保部门以外的海洋渔业、水利、林业等环境信息全面纳入；三是构建统一、开放的生态环境信息平台，以技术推动环境信息公开。
作者单位：环境保护部南京环境科学研究所
