“十二五”生活垃圾处理更注重全过程管理

近年来，生活垃圾无害化处理工作日益受到民众和社会的广泛关注。国务院和相关部门对此项关系人民健康和生活环境的民生工作高度重视，先后发布了《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》和《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（以下简称《规划》）。近日，住房城乡建设部城市建设司组织业内多位专家学者，从不同角度分析《规划》传递的政策信号，以期为各地落实《规划》提供有益思路。
“十二五”有望缓解生活垃圾处理能力不足
现状：能力不足面临巨大压力
随着城镇化推进以及城市环卫收运服务范围的扩大，全国垃圾清运量和处理量逐年增长。据统计，2010年全国城市生活垃圾清运量为2.21亿吨左右，预计今后10年这一数字还将以每年3%的速度增长。相对垃圾处理需求而言，垃圾处理的供给能力却不“给力”。
目前，全国657个城市中仍有部分城市没有生活垃圾无害化处理设施。既有填埋场等处理设施普遍存在超负荷运转现象，导致设施使用年限大大缩短。据统计，近期全国约有70座填埋场面临提前封场，将进一步降低处理能力。同时，在不少地方，受土地资源减少以及“邻避”心理的影响，新建垃圾填埋场及焚烧厂面临设施选址、落地难等困境，加剧了处理能力不足的矛盾。
规划：加大无害化处理能力建设
面对处理能力严重不足的现状，《规划》将加大无害化处理能力建设列为首项任务。“十二五”期间，全国城镇将新增生活垃圾无害化处理设施能力58万吨/日。同时，《规划》安排投资1730亿元用于无害化处理设施建设，占总投资额的65.6%。专家表示，新增处理设施的建成和投入运行将明显缓解目前我国生活垃圾处理不足的压力。
下一步，落实无害化处理设施建设任务成为各地急需开展的工作。住房城乡建设部城市建设司相关负责人表示：“加大处理设施建设力度、增加无害化处理设施，这是‘十二五’期间迫切需要解决的刚性任务。各地应加快处理设施建设用地规划等项目前期准备工作，有条件的地方逐步推动落实。”
特点：明确焚烧处理比例
此次《规划》的出台，明确提出了生活垃圾焚烧处理在这段时期我国城镇生活垃圾处理中的地位和作用——东部地区、经济发达地区和土地资源短缺、人口基数大的城市，要减少原生生活垃圾填埋量，优先采用焚烧处理技术。生活垃圾无害化处理能力中选用焚烧技术的将达到35%。
针对生活垃圾焚烧处理面临的争议，专家认为，如何实事求是地看待垃圾资源化和垃圾处理问题，我们在认识上还需要一个不断求真务实的过程。中国城市建设研究院总工徐海云说：“焚烧处理也不是我国的独创。东京皇宫7公里范围内有十几个焚烧厂，距离巴黎埃菲尔铁塔不到3公里就有焚烧厂，维也纳、柏林等城市也都将焚烧厂建在了居民区周围。”
焚烧处理设施实时监控装置安装率将达百分之百
目前，现有垃圾处理设施由于建设水平受限、垃圾处理经费投入不足等因素，在一些地方存在着建设和运营水平不高的情况。
为进一步加强对垃圾处理设施在建设和运营中的监督管理，监管能力建设被写入《规划》。“十二五”期间，将投入25亿元用于加强监管能力建设。《规划》要求，2015年年底前，焚烧处理设施的实时监控装置安装率要达到100%，其他处理设施达到50%以上。
无疑，加大监管能力建设将对下一步推进生活垃圾处理设施高标准建设、提高处理设施运行水平、确保环境质量起到保障作用。“监管能力建设将加大舆论监督和公众参与力度，使生活垃圾处理设施建设、运行这一民生工程成为老百姓的放心工程。”住房城乡建设部城市建设司相关负责人说道。
各省要建成一个以上生活垃圾分类示范城市
规划：三种分类管理将成趋势
在《规划》中，推行垃圾分类被首次列入规划主要任务内容。到2015年，将全面推进生活垃圾分类试点工作，在50%的设区城市逐步实现餐厨垃圾分类收运处理，各省（区、市）要建成一个以上生活垃圾分类示范城市。
对于垃圾分类将怎么分、怎么管的问题，住房城乡建设部城市建设司市容环境管理处相关负责人描述了下一步垃圾分类管理的框架：“未来生活垃圾将被分为三大类——灯管、电池、废旧药品、化学制剂等家庭有害垃圾，废纸、塑料、金属、橡胶等可回收垃圾以及剩余垃圾，有条件的地区可以将剩余垃圾部分进一步进行干湿分类。下一步，将按照这三大类分别加强收集、运输、处置管理。”
概念：避免狭义化
长期以来，我国对于生活垃圾概念的理解与国际通行概念相比，在范围上有所狭义化。“国外和学界的通行概念，是从垃圾产生的角度把所有人们生活产生的废弃物统称为垃圾，这其中包括了可回收垃圾。而我国通常将城市生活垃圾中的可回收物品称为‘废品’，其余部分称为‘垃圾’。对垃圾范围认识的狭义化，也导致对垃圾分类的范围和概念再次被狭义化。如果单纯从狭义的概念讨论，垃圾分类将无从做起。”徐海云说道。
据徐海云介绍，来自环卫体系统计的垃圾量，长期没有涵盖废品回收体系中回收的垃圾。统计不完整的现状，也导致了我国看似垃圾回收比例偏低。
建言：分类从完善废品回收体系做起
实际上，我国生活垃圾中的回收利用比例很高，一些地方甚至出现了过度回收的问题。徐海云表示：“在发达国家，受人工成本高等因素影响，基本已经没有完全市场化的废品回收体系，也没用被称之为‘拾荒大军’的可回收垃圾分拣者。比如在日本，为了回收再利用那些可回收垃圾，政府不得不花费高昂的成本重建机械化的回收体系。而我国仍有大量剩余劳动力，同时材料价格相对较高，这留给拾荒者以及废品回收体系一定的利润空间。现在的任务是如何完善已存在的废品回收体系。”
“与其参照国外重建一套回收体系，不如把现已形成的废品回收体系进行完善，这样投入产出比相对较高，容易实现。比如，出台补贴政策鼓励废品回收者和百姓加强分类，鼓励那些价值相对低、数量大的可回收物品（如玻璃）更多地进入回收利用体系，为废品回收行业提供方便。”王琪说。
预计实施存量治理项目1882个
缘起：存量垃圾制约城市健康发展
在上世纪80年代以前，我国城镇中基本没有专门的垃圾收运和处理。春季大扫除是每年开展的群众性清扫活动之一。上世纪80年代以后，环卫部门开始在城市进行垃圾收运。但因收集区域较小，也没有处置设施，收运来的垃圾主要采取集中堆放。其他地区的垃圾也是简单堆放在生活区周边或河道旁。这种非正规生活垃圾堆放点在全国较为普遍，且数量颇大。堆放的情况在上世纪90年代以后，随着生活垃圾卫生填埋场等无害化处理设施的建成，才逐渐停止。至今在很多城市周边还能发现类似的非正规堆放点，但受困于现有处理设施能力不足的现状，存量垃圾普遍未得到治理。
王琪称：“随着经济社会发展和人们环境意识的提高，存量垃圾堆影响着周边百姓的生活环境质量。同时，在城市扩展过程中，这些城市周边的存量垃圾点影响其周边土地的开发，甚至制约着城市的发展。如北京的天通苑居住区，当时也是把几十万立方米的垃圾清运后才开发建设的。”
规划：多种技术让填埋场延年益寿
《规划》将存量垃圾治理写入主要任务，并提出将预计实施存量治理项目1882个。其中，涵盖了不达标生活垃圾处理设施的改造、卫生填埋场封场以及非正规生活垃圾堆放点治理。
专家表示，通过加速稳定化、筛分等技术对存量垃圾堆进行处理，也可使即将封场的填埋场延年益寿。通过该方法可以逐步将城市周边“围城”的垃圾堆治理掉，进而逐步解决小城镇和农村的垃圾堆。
小编语：城市生活垃圾是指城市人口在日常生活中产生或为城市日常生活提供服务过程中所产生的固体废物，以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物。目前我国垃圾的设施建设、收集处理、运行监督和宏观管理由市环卫部门主管，垃圾收集处理的环境管理由环卫部门和所属垃圾收集处理单位实施，收集处理费用由政府包办。以往，环保部门除对垃圾处理场实施环境影响评价和监测监督外，没有对垃圾收集处理进行环境管理。垃圾环境管理行政部门、企业和公众都要参与管理。垃圾处理不仅关系到城市的荣誉，而且直接影响经济社会发展和居民的健康安全。在分类收集和集中处理中，如何实施有效的环境管理，成为城市建设中亟待解决的问题。