中国环境报记者 刘晓星
在绿色转型中，政府、企业、公众是拉动转型的“三驾马车”，其力量不分伯仲。来自政府的动力会推动企业实施绿色转型，也会引导公众形成绿色生活模式。来自公众的动力，则会推动政府强化绿色经济政策，更会形成企业绿色转型的社会压力。目前，中国的环境问题并不只是缺乏来自政府、企业和公众的三方动力，更为缺乏的是这三方动力的联动。
中国环境与发展国际合作委员会（以下简称“国合会”）在“国家绿色转型治理能力研究”课题中，就如何提升公众与社会组织推动绿色创新和参与环境保护的能力这一问题进行了深入研究。
问题一：公众参与环境保护的法律法规不完善
公众是绿色转型过程中最容易被忽视的力量，然而实际上，公众是推动绿色转型最为根本和重要的动力。在绿色转型和环境保护的过程中，欧美、日本等国家更多地结合公众因素， 出台了保障公众知情权和参与权等法规。公众知情之后，基于利益诉求再去推动企业，同时企业在公布了这些排放数据之后，环保组织、媒体可以通过这些数据对企业进行排名，使企业感受到社会压力，这种压力相应地可以成为节能减排的动力。后来，欧盟借鉴美国的经验，制定了《奥胡斯公约》，通过设立公众的知情权、参与权和司法救济权，将企业的生产行为置于公众的监督之下，由此形成公众的推动力，促使企业走上绿色转型之路。在公众压力和社会舆论的作用下，企业会认识到，它除了一张政府发给的执照外，还需要一张来自公众和社会的执照。如果企业不能在生产中兼顾环境、生态和社会效益，就有可能失去公众和社会的执照。为此，企业会主动地进行绿色转型。
1994 年，国务院发布了《中国 21 世纪议程——中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书》，提出“实现可持续发展目标，必须依靠公众及社会团体包括工人、农民、妇女、青少年、科技界、教育界等的支持和参与”。这也是我国政府首次在纲领性文件中系统、全面阐明环境保护公众参与的路线方针。此后，在组织机构建设、法律法规和政策制定等方面取得了较大进展，但是公众与社会组织在参与环境保护方面仍然面临很多挑战，社会治理能力依然薄弱。
为了促进公众和环保社会组织参与环境保护，政府出台了一系列政策。尽管有关公众参与环境保护的法律法规不少，但现行法律法规对公
众参与环境保护的权利与义务缺乏清晰的界定。“现行法律法规比较碎片化，法律层次低，约束力不强。”课题组中方组长、清华大学公共管理学院教授薛澜指出。
以环境保护部发布的《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》为例，由于这一指导意见只是政府性文件，约束力弱，再加上地方环境保护部门又没有专门的机构、人员与预算来落实，因此，这项政策自发布以来未得到很好的贯彻落实。
接受记者采访，课题组专家表示，原则性的规定无法保证公众的有效参与，应该进一步完善公众参与环境保护的法律法规，公众的环境权利和义务需要进一步明晰。
课题组支持专家、环境保护部环境与经济政策研究中心研究员俞海认为，当前，必须理顺政府、企业和公众在环境治理体系中的关系和职责﹑作用。政府是环境治理体系中法律和政策的制定者及监督执法者；企业是环境治理体系中防治环境污染的主体；公众是监督政府和企业行为以及参与环境保护的主体。三者相辅相成，各司其职、各负其责，缺一不可。在此认识基础上，应建立政府、企业和公众的合作伙伴关系，提高三者的共同理性。政府、企业和公众是利益共同体，而不是对立。政府需要从利益冲突的相关方转变为中立的仲裁者，倾听民意，成为尊重民意的协调者、监督者以及合格的领导者。
问题二：政府、企业、公众缺乏联动
在环境问题上，政府、企业和公众看上去更像“各自为政，各行其是”，造成这种状况的根本原因还是在于政府、企业和公众三方力量的不均衡。在三方之中，政府一直处于比较主导的地位，企业也随着经济发展而日渐强大，但公众却一直处于分散、薄弱的弱势状态，同时公众参与的手段、意识和空间都非常有限，这种不均衡影响了政府、企业和公众之间的联动。
近年来，政府、企业和公众之间的联动得到了逐步改善，特别是随着公众环境意识的提升以及环保NGO的发展，公众参与环境保护的能力也在逐渐增强。环保组织的发展从环境教育工作开始，从对个人进行环保行为的倡导开始，后来逐步参与、影响政府决策。近几年一批环保组织则开始关注企业的环境表现。环保组织从关注个人到推动政府﹑推动企业，力求通过推动政府、公众和企业之间的联动，促进企业节能减排，实现可持续发展。
但是，各级环境保护部门在统筹和推动公众和社会组织参与环境保护的力度有限，缺乏专门的机构、人员与预算用于推动公众和社会组织的参与工作。
课题组专家在接受记者采访时表示，应该建立各级环境保护部门与从事环保工作的社会组织、社会企业、合作社等的沟通协调机制、信息共享机制、项目合作机制等。通过完善合作机制建设，整合社会资源，促进公众与社会组织参与程度的不断提高。
当前中国环保社会组织发展面临的主要瓶颈是资金匮乏、人才紧缺、信息数据不足、登记注册难等。对此，课题组建议，政府可以通过购买服务、项目资助、税收优惠等政策加大对环保社会组织的资金扶持力度；通过培训、鼓励在环保领域创新与创业等方式解决环保社会组织人才紧缺、专业化程度低等问题。例如，浙江省就是通过购买环保社会组织的服务，搭建公众参与环境保护的平台，与环保社会组织协商对话等方式，与社会力量合作来推动环境保护。
“除环保社会组织外，政府还可以积极引导其他社会组织、群团组织开展环保活动，加大对社会组织、群团组织参与绿色转型的培训力度。也可以借鉴国外经验，大力发展环保领域的社会企业、合作社，充分激发社会活力。”课题组支持专家接受记者采访时表示。
问题三：公众参与绿色转型的门槛太高
当前中国公众参与环境保护的程度还不高，其原因之一在于公众参与的渠道少、参与不便捷。 德国波特洛普市公众参与的经验和中国公众环境研究中心污染地图手机APP 应用的经验表明，通过搭建公众参与的平台，鼓励公众利用移动互联网技术，可以大大降低公众参与的门槛，激发公众参与环境监督的积极性。以增进公众对环境信息的了解，进而有助于他们采取合适的措施，并有助于监督政府和企业的责任履行情况。
只要信息公开、参与门槛低，公众参与的热情就会很高。例如，公众环境研究中心开发了污染地图手机应用。由于使用方便，且与每个人的生活息息相关，公众参与环境监督的积极性被充分调动起来。2014 年污染地图手机应用一经发布，一年内用户从5 万人激增到 300 万人。可见，只要赋予公众参与的能力，公众参与环境保护的积极性和环保行为便会大幅度提升。
“鼓励公众使用现代信息技术，降低公众参与绿色转型的门槛。畅通民意表达机制和渠道，使得利益相关公众真正参与，利益诉求得到正常表达。应充分保障公民的参与，尊重公民的环境权益，保障各阶层民众在环境保护决策中享有平等参与权，不对公众进行选择性参与。”在俞海看来，除保密要求外，政府和企业等相关环境信息都应向公众开放，从而打消公众的疑虑和不解，为公众参与创造基础条件。要在信息对称的基础上，建立政府、企业和公众之间真正的参与和沟通机制。
