本文详细分析了西班牙国家复原力和恢复计划的气候和能源转型组成部分。该计划 695 亿欧元的 40% 以上将投资于与可持续性和应对气候变化相关的各种项目。此外，可持续性跨越了大部分可预见的投资，同时也将实施一些监管变革。在仔细审查了关键的“绿色”改革和投资之后，该文件解决了该计划的一些不足之处，主要与其行政能力有关。总之，西班牙计划在做什么方面有很好的定义，但在如何做方面却没有那么多。如果解决其主要缺陷，该计划可能会为真正的绿色转型提供关键工具。
分析
(1) 简介：西班牙国家复兴计划
西班牙国家恢复和恢复计划 (NRRP)——正式名称为“恢复、转型和恢复计划”，基于España Puede文件——未来几年将需要大量公共和私人投资。
如所示，西班牙预计将从下一代欧盟 (NGEU) 获得 1,550 亿欧元，其中 1,410 亿欧元将来自恢复和复原基金(RRF，赠款形式为 695 亿欧元，而在贷款形式)。获得这 1410 亿欧元需要委员会和欧洲理事会批准 NRRP，该计划于 4 月 30 日提交给委员会。目前，该计划仅提供有关 695 亿欧元赠款的详细信息，但最终将使用贷款。695 亿欧元占西班牙 2019 年 GDP 的 5.8%。西班牙的 NRRP 仅与 RRF 基金相关联，而不与 REACT-EU1基金的128 亿欧元或 NGEU 中包含的其他小型基金相关联。这也与 2021-27 年欧盟预算中来自欧盟结构和农业基金的 790 亿欧元无关。2
该计划将用于促进持久复苏所需的改革和投资，提高国家的经济和社会韧性，并支持绿色和数字化转型。如上所述，它将仅处理三年(2021-23 年)内 RRF 695.28 亿欧元赠款的分配，以最大限度地发挥其对复苏的影响。然而，这个想法是随后使用剩余的 716 亿欧元贷款来补充正在进行的项目的资金。
695.28 亿欧元将主要集中在绿色转型(40.29%，280 亿欧元)和数字化转型(29.58%，205.6 亿欧元)领域。还将明确承诺教育和培训(10.5%，73 亿欧元)、研发与创新(7%，48.7 亿欧元)以及在全国加强社会包容和凝聚力。本文将详细分析西班牙NRRP的气候和能源转型部分。
(2) 横向轴
西班牙 NRRP 围绕四个横向轴构建，这些轴为经济转型提供了支柱：生态转型、数字转型、性别平等以及社会和领土凝聚力。这些轴心将指导整个复苏过程，并激发要实施的结构性改革和投资。
遵循复苏基金的规则，绿色化和数字化经济是几乎每个欧盟国家的共同目标。然而，西班牙政府也坚决致力于性别平等以及社会和领土凝聚力。
(2.1) 绿色横轴：“绿色西班牙”
绿色横轴在资金方面最为重要(40.29%，280 亿欧元)，反映了西班牙政府将加速生态转型作为重建和转型阶段的关键要素的明确优先事项。该轴建立在先前采用的能源和气候战略框架之上，作为能源系统转型的参考。NRRP 还支持循环经济作为工业现代化的杠杆，3水资源及其基础设施的管理、海岸线的弹性和土壤质量，以及良好的土地管理。
在欧洲绿色协议的背景下，并以国家能源和气候综合计划(INECP) 作为脱碳蓝图，政府旨在加速持续的经济绿化、可持续主流化并确保公正转型，不让任何人掉队.此外，该计划明确将经济复苏与区域发展联系起来，这也有望促进可持续性。
绿轴设想加速脱碳(将于 2050 年完成)、新的交通和水利基础设施、提高能源效率、部署可再生能源、投资保护生物多样性、经济电气化和储能发展。其他既定目标是适应气候变化和利用生态转型来促进工业现代化和西班牙公司更好地参与全球价值链。
(2.2) 绿色西班牙的法律框架
INECP于 2020 年 5 月提交给欧盟委员会，为该投资和改革计划提供了指导框架。INECP 的实施也将对经济增长产生重要影响，预计 2030 年将占 GDP 的 1.8%，并在创造更多优质就业机会方面产生重要影响，预计 2020 年至 2030 年间将增加 250,000 至 360,000 个工作岗位。欧盟基金将提供帮助通过加强公共和私人投资，根据气候目标调整生产模式，加快纳入国家能源和气候综合计划的行动。特别是，西班牙政府将其 NECP 中包含的 2025 年能源转型目标提前至 2023 年，以促进该国的经济复苏。
作为政府能源和气候战略框架的一部分，INECP 得到了其他立法和行政举措的补充，这些举措构成了过渡的总体框架。这些举措包括：气候变化和能源转换(框架)法，使气候中和具有法律约束力的循环经济战略及其部门的发展，国家气候变化适应计划中，绿色基础设施战略和新的水文规划周期，和龙长期脱碳战略。该指导监管框架，是实现欧洲绿色新政。
(三)结构性改革的杠杆和行动路线
恢复、转型和复原计划围绕 10 个杠杆构建，这些杠杆将推动西班牙经济现代化的活动和就业：(I) 城市和农村议程、与农村人口减少作斗争和农业发展;(II) 有弹性的基础设施和生态系统;(III) 公正和包容的能源转型;(四)面向21世纪的行政机关;(V) 工业结构和中小企业的现代化和数字化，旅游业的复苏和西班牙作为创业国家的推广;(VI) 科学创新和加强国家卫生系统能力的承诺： (VII) 教育和知识、终身学习和能力建设;(八)新关怀经济和就业政策;(九)促进文化体育产业发展;
这 10 个杠杆分解为 30 个组成部分或行动路线，以全面和互补的方式阐明结构改革的不同驱动因素，包括监管和投资重点，旨在实现计划的总体目标。每个项目或行动路线都围绕一个挑战或特定目标，并包括特定驱动因素：改革和投资，以增强自然、技术和人力资本，以提高生产力和创造就业的增长潜力。
这 30 条行动路线有指定的预算(或多或少与项目或国家战略相关)和对总体目标或轴心的具体贡献。显示了 10 个杠杆和 30 个行动方针，以及它们分配的总预算和气候贡献，定义为高(超过 40%)、中(在 10% 和 40% 之间)或低(低于 10%)。反射的加权平均气候贡献额外的列已被包括在内，从(超过2000页)的详细文件中获取出版该计划正式提交给委员会几天后。这些贡献百分比应该是将欧盟法规附件 VI 的官方百分比(100%、40% 或 0%)应用于每个组件中的不同子组件(不幸的是不可用)的结果。
可以看出，集中绿色贡献的是前三个杠杆(城市和农村议程、与农村人口减少和农业发展作斗争;弹性基础设施和生态系统;以及公正和包容性的能源转型)。平均气候贡献定义为高的总组成部分为 301 亿欧元，平均气候贡献定义为中的总组成部分为 150 亿欧元。
在有效气候贡献方面(由于缺乏有关其子组成部分的信息而无法细分)，这些数字转化为 280 亿欧元的绿色转型总投资(将 40.29% 的官方百分比应用于绿色转型的结果) 695 亿欧元)。西班牙计划包括按“驱动项目”进行的额外分类，但它与按组件的分类基本一致，并没有添加太多信息。
结论
西班牙政府对如何实现经济现代化有着清晰的认识，西班牙计划的“绿色”部分是最大的(占西班牙 NRRP 详述的 695 亿欧元的 40.29%)。此外，预计大部分投资项目的可持续性都会受到影响。然而，该计划面临两大限制。首先，行政官僚机构效率低下，陈旧缓慢，拥有许多优秀的专业人员，但没有灵活性或资源来利用他们的意愿和专业知识。政府已决定利用现有的行政网络来有效和高效地使用欧盟资金，这可能被证明是一个错误，因为没有有效的行政管理，就不可能有有效的支出。
另一方面，经济现代化只能通过确保结构转型的大型项目来实现。PERTE 是旨在从根本上改变经济环境的大型战略项目。它们非常接近欧盟对 IPCEI 项目的定义，与国家援助兼容，但定义可以资助的项目并不会自动创建好的项目。该定义是通过征集多个部委(主要是经济事务和数字化转型、生态转型以及贸易、工业和旅游)的利益来完成的。这种头脑风暴是否会产生好的项目还有待观察。
总体印象是，西班牙 NRRP 在做什么方面有很好的定义，但在如何做方面却没有那么多。商界——尤其是中小型公司——和地方政府抱怨缺乏有关授予程序、技术要求和其他关键要素的信息，以便他们在资金到位时做好准备。战略项目似乎是自上而下定义的，中型公司(或法律不能排除的欧盟公司)从资金中受益的方式现阶段尚不清楚。
西班牙复苏计划的治理结构相当薄弱。它是一个行政上层结构，没有明确的运作功能，也没有任何明确的责任。选择财政部结构基金总秘书处作为管理单位似乎不是一个好主意。财政部确实有熟悉欧盟基金的称职公务员，但财政部是一个控制而不是支出的部门，欧盟基金首先是经济政策工具。
此外，在诸如绿色过程之类的转型中，公共信息至关重要，这样公民不仅可以清楚地了解转型过程中的收益，还可以清楚地了解转型过程中的牺牲和成本。公正转型基金被认为主要处理污染行业，但转型还有许多其他横向组成部分，应该清楚地了解这些组成部分，以避免后来可能导致政治反弹的误解。
如果程序简化，公共管理单位得到加强(特别是在能力建设方面)，通过信息和持续评估改善治理，并提供更多的政治共识。西班牙的复苏、复原力和转型计划包含项目、目标和改革方面的所有要素，以确保西班牙真正实现绿色转型。
