排污许可制度改革实施三年多来，通过各级生态环境部门的共同努力，改革成效显著，法律法规不断完善，技术体系初具规模，环境管理制度逐步衔接融合，环境主体责任初步明晰，分行业核发排污许可证有序推进。2020年是排污许可制实现固定污染源全覆盖目标年，生态环境部统筹全国推动开展固定污染源排污许可清理整顿，摸排“应发未发”的排污单位并分类处置，将固定污染源全部纳入环境监管范围。
“全覆盖”的意义
完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，是党的十九届四中全会精神、生态文明体制改革总体方案、国务院控制污染物排放许可制实施方案等提出的重要改革目标任务，是打好污染防治攻坚战的重要支撑。能否实现“全覆盖”，是排污许可制实施成败的关键，更是固定污染源环境管理的核心问题。
（一）助力打好污染防治攻坚战
污染防治攻坚战的最根本目标是改善环境质量，强化污染物排放控制、减少固定污染源污染物排放对改善环境质量有不可或缺的作用。近年来，各地区生态环境质量明显改善，但生态环境保护的形势依然严峻，固定污染源管理仍将是今后一段时期内生态环境保护重点工作。通过全面清理整顿，做到底清数明。一是消除“盲区”，为“打赢蓝天保卫战”“打好碧水保卫战”“推进净土保卫战”等提供污染源分布、治污设施、污染物排放数据等固定污染源信息，为污染防治攻坚战提供全面数据支撑。二是通过“靶点定位”实现重点监管，将存在历史遗留问题的企业暴露出来，将游离在监管外的企业全部纳入监管范畴，促进污染治理设施和排放口规范化管理，环境质量才会逐步改善。
（二）助推落实企业环保主体责任
治理污染的关键在于厘清责任、压实责任。我国环境保护法、大气法、水法、土壤法等法律都对企业持证排污、按证排污做出了详细规定，对于没有取得排污许可证的，不得排放污染物，并明确了相应的法律责任。排污许可制如果不能实现“全覆盖”，固定污染源环境管理就难以公平统一，会造成“守法成本高，违法成本低”等错误导向。清理整顿就是在摸清排污企业底数的基础上，把污染物排放控制责任落到具体企业头上，通过对企业加严要求，规范企业运行，推动企业守法，全面落实主体责任，才能真正调动起守法企业的污染防治主动性和积极性，更加科学地制定管理政策，公平公正地对企业进行奖励和惩罚。
通过哪些途径实现“全覆盖”
一是排污许可证“应发尽发”。只要不属于禁止核发的情形，总体上按照“先发证再到位”的原则，要给予合理过渡期。企业作出整改承诺和整改方案后先发许可证，生态环境部门应当下达排污限期整改通知书，记载其存在的问题，规定承诺整改内容和整改期限。对不符合条件的现有排污单位，只有先发许可证、纳入监管，督促企业依法整改、尽快符合排污许可证要求，做到“抓大抓小，抓点抓面，抓好抓坏”，才能避免部分排污单位游离于环境监管之外。
二是开展固定污染源清理整顿。做好清理整顿，是实现固定污染源排污许可“全覆盖”的最关键一步。通过开展清理整顿工作，对已发证行业再次梳理，才能保障排污许可证“应发尽发”，全面落实固定污染源排污许可“全覆盖”目标，为探索形成更科学、更全面、更高效的排污许可制度夯实基础，持续提升环境治理能力和水平，加快改善生态环境质量。
本次清理整顿对象为2017年至2019年应当完成排污许可证核发任务的火电、造纸等33个行业，要求全国在2020年4月底前完成固定污染源清理整顿工作。以二污普数据为底单，结合工商、税务、电力等信息，以及生态环境监管企业名单、排污费征收企业名单等，最大限度地查遗补漏，通过“摸”“排”“分”“清”四个步骤，以改革的精神正确处理历史遗留问题，实事求是、考虑现实、兼顾历史，实施分类处置，最终做到摸得彻底、排得准确、分得妥当、清得干净，实现固定污染源排污许可“全覆盖”。
三是形成“闭环”监管。首先要将无证排污检查作为证后监督管理的重点工作，形成高压态势，严厉打击无证排污；其次对于提出整改要求的发证企业，要移交给地方的执法部门，其后续是否完成整改，是否按照要求变更排污许可证都要作为管控的重点。
要实现“全覆盖”，生态环境部门应该怎么做
任重道远，需分秒必争。此次清理整顿工作任务重、时间紧、意义重大，需要对目前二污普、工商、税务、电力、生态环境监管、排污费等名单中的固定源排污单位进行全面梳理，大量的数据筛选比对和必要的现场排查核实对此项工作提出了很大的挑战。而且部分企业申报排污许可证缺乏积极性，态度不认真，需要生态环境部门不断督促指导才申领排污许可证，无疑会增加清理整顿的工作推进难度。地市级的排污许可人员是此次清理整顿的主力军，在有限时间内既要梳理判断行业类别、又要审核发证把关许可证质量，唯有把工作放在心上、扛在肩上，分秒必争方是出路。
挑战机遇并存，需勇于担当。对于遇到的很多较为复杂、年代久远的遗留问题和“久拖不决”的现象，决不能采取“能推则推、能避则避”的态度，要敢于创新，把清理整顿作为重要政治责任来担当，作为重要政治任务来完成，以“生态环保铁军”严格要求，敢趟“深水区”，敢啃“硬骨头”，一家家企业排查清理，一个个问题梳理解决，细化分工、落实责任、全面排查、精准发力，切实将工作推深做实落细，为打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战奠定坚实基础，确保固定污染源排污许可“全覆盖”工作取得圆满胜利。
作者单位：生态环境部环境工程评估中心
