人为气候变化的影响正在显着影响北冰洋强大的生态系统和生物多样性。特别是,国家管辖范围以外的北极地区(以下简称:ABNJ 或“公海”)覆盖沿海国家既定海洋边界以外约 280 万平方公里的面积。随着海冰的融化,北极公海将变得更容易受到人类活动的影响,使得对该地区的经济干预变得更加普遍和具有侵入性。《联合国海洋法公约》(UNCLOS)第 87 条规定“公海对所有国家开放”。然而,对国家管辖范围以外北极海洋环境的科学认识仍然有限,这些深刻的变化对北极海洋生态系统构成了严重威胁。简而言之,北极公海生物多样性将面临新的和未知的威胁,而《海洋法公约》和其他适用的法律文书可能无法解决新的压力源及其对海洋环境的潜在不可逆转的损害。因此,迫切需要一个法律制度来解决公海生物多样性的需求,不仅将其作为附带要素,而且作为北极生物的重要和濒危组成部分。
本文分析了当前北极治理架构的缺点,该架构正在努力跟上气候变化及其广泛影响的步伐。由于正在起草保护超越国家管辖范围的生物多样性国际协议 (BBNJ) 的过程正在进行中,以及与在北极实施该协议将出现的法律和制度挑战,该主题是热门话题。本文试图回答如何塑造合作以克服这些挑战的问题。重点是需要为北冰洋建立一个以知识为基础的保护制度,以应对随着北极公海向人类活动开放而带来的挑战。在这里,我勾勒出修订后的治理机制的轮廓,它建立在北极机构现有的治理作用之上,并与北极五国和北极理事会共同参与。该机制将加强区域外国家和利益相关者的有效参与,并促进北极问题上的知识合作。
当前的北极生物多样性保护法律制度是有限的和支离破碎的。这是不幸的,因为该地区的生活受到人类行为的支配,人类行为的危害越来越大。海冰在支持生物多样性方面发挥着核心作用,因为北极熊和海象等濒临灭绝的北极物种的生存依赖于它。毋庸置疑,许多北部原住民社区依靠健康的海洋生态系统来维持生计和文化认同。1)
尽管北冰洋并非存在于法律真空中,但现有的法律框架根本无法充分满足保护需求。《海洋法公约》和《生物多样性公约》(CBD)以及一些区域和次区域文书都得到了应用。然而,没有一个全面的、具有法律约束力的制度来保护整个北极生物多样性。2)
例如,《生物多样性公约》不适用于生物多样性的公海部分,而《联合国海洋法公约》对与国家管辖范围以外的水域和海床有关的一些问题保持沉默。
加拿大、美国、俄罗斯、丹麦(通过格陵兰岛)和挪威——所谓的北极五国或“A5”——对北冰洋水域行使管辖权,其海域延伸至距其海岸 200 海里 (nm),根据联合国海洋法公约赋予他们的权利。他们的地理位置使北极五国在北极事务中享有“首要地位”,他们的努力促成了 2018 年北冰洋中部渔业协定(CAOFA)的起草。北极地区和全球合作的所有参与者,下一个最佳机会就在眼前。
公海生物多样性国际法律框架
2015 年,联合国启动了一项进程,以根据《联合国海洋法公约》制定一项关于“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的保护和可持续利用”的具有法律约束力的国际文书 (ILBI)。3)直到今天,谈判仍在进行中。最终协议不会直接解决气候变化问题,而是将重点放在“一揽子协议”的四个要素上:1) 海洋遗传资源和惠益分享问题、基于区域的管理工具 (ABMT) 和海洋保护区 (MPA),2) 环境影响评估,3) 能力建设和 4) 海洋技术转让。4)
在迄今为止举行的三届政府间会议期间,很快就出现了一个特别有争议的问题:ILBI 的机构架构。联合国大会一直强调,最终协议“不应破坏现有的相关文书和框架”。5)然而,谈判国的任务是决定如何塑造 ILBI 与其他机构和文书的关系,并首先设想建立一个拥有决策权的强大全球机构。然而,具有重大地区利益的国家,包括大多数(如果不是全部)北极国家和近北极国家,都赞成采用分散的区域性方法,这不会导致现状发生重大变化。
ILBI 的修订草案文本于 2019 年 11 月发布。这份综合性文件让我们了解了最终文书的制度架构。在其体制安排方面采用“混合”方法,缔约方会议 (COP) 通过建议、促进合作,并与其他现有法律制度进行协调,无论是全球性、区域性、次区域性还是部门性的.6)既没有规定等级关系,也没有规定一个强大的、总体的全球机构。因此,为确保其主要目标的实施,将要求区域利益相关者与 ILBI 以及它们之间的合作,共同致力于保护全球 BBNJ。
实施该文书的障碍
每个北极利益相关者都有很强的区域利益,主要是经济和地缘政治。这些利益冲突可能会阻止主要利益相关者完全参与 ILBI。当最重要的参与者认为该地区可开发时,建立有效的保护制度可能会很困难。
此外,当前局势强调需要采取有效措施应对气候变化等生存威胁。7)然而,我们生活在史无前例的时代,寻求国际合作在各国的优先事项清单上并不重要。此外,经济制裁和安全问题导致中国、俄罗斯和西方之间的关系日益紧张。这将对北极领域产生影响,在北极领域,国家是最重要的利益相关者。
北极地区最近发生了一系列重大的地缘政治变化,主要是由于气候变化。8)
北极地区正在迅速变化,对其居民和外部行为者都造成严重后果。随着北冰洋向全球化力量开放,后者将在该地区变得越来越活跃。将北极描述为外围地区在今天不再有效,这意味着环境保护和可持续发展问题必须以国际方式加以解决。9)由于这一新现实对治理的影响不容忽视,因此需要修订北极治理方法。
合作网点
极北地区合作的主要渠道是北极理事会,其短板显而易见。它将额外的区域国家降级为单纯的咨询角色;他们可以被授予观察员的地位,但八个北极国家仍然是唯一拥有决策权的国家。此外,由于理事会没有合规或执行机制,其倡议的成功取决于其所有投票成员是否达成共识,涉及敏感问题的项目往往被放弃。迄今为止,理事会在环境治理中的作用主要包括促进讨论和提高对北极生态系统的科学理解,而不是为保护和管理提出政策建议。
然而,近年来,安理会从政策制定角色转变为准决策角色,因为它为起草三项具有法律约束力的区域协定做出了贡献。此外,其工作组继续促进对北极生物多样性的科学理解,这是鉴于气候变化最必要的职能。例如,理事会的北极动植物保护 (CAFF) 工作组为 2005 年北极气候影响评估做出了贡献,该评估具有特别重要的意义,因为它是第一个将气候变化单独列为对北极生物多样性的最大威胁的工具。10)
在 2013 年的评估中,CAFF 确定了 95 个被认为值得保护的区域,包括北冰洋的多年冰。11)尽管这一指定并没有立即转化为 MPA 的建立,但 CAFF 工作组值得标记为未来在 ILBI 下建立 MPA 的重要资产。12)简而言之,不应低估政府间论坛在北极事务方面二十多年的专业知识,以及它在协调全球和区域机制之间互动方面的潜力。正如 Koivurova 和 Caddell 所强调的那样,“通过北极理事会推进 ILBI 的四个主题优先事项似乎具有特殊的空间。”13)
因此,确保北极理事会成为 ILBI 合作和实施的一部分将允许在其过去的工作和专业知识的基础上,有效地将其科学知识转化为政策。此外,该政府间论坛通过其六名常驻参与者代表土著人民和社区。鉴于 ILBI 草案反复提到土著人民传统知识的重要性并呼吁他们参与 BBNJ 保护,这一点尤为重要。然而,北极理事会建议的软法律性质给 ILBI 目标的实施和执行带来了问题。
在过去十年左右的时间里,出现了一个新的北极合作论坛:北极五国。该术语用于表示区域舞台上的一个单独分组,即五个沿海国,它们自 2008 年以来一直单独开会,讨论沿海国独有的利益或责任领域。在 2008 年的伊卢利萨特宣言中,A5 表示他们“处于独特的地位”来应对未来的北极挑战。2015年,北极五国与中国、日本、韩国等非北极国家开始谈判,以起草2018年北冰洋中部渔业协定。后者暂停在北极公海进行商业捕捞,对渔业管理采取强有力的预防措施,并为建立区域渔业管理机构铺平了道路。
事实上,北极五国集团在塑造谈判方面给予了各国更大的自由,并且近年来已被证明是一个有效的论坛。今天,A5 已成功确立了自己作为“第二大以北极治理为重点的集聚区”的地位。14)然而,北极合作总体上可以从上述两个论坛的合作中受益。
北极环境治理的修订模型
ILBI 在北极的合作和实施存在两个主要挑战。首先是区域外利益相关者的参与有限;二是沿海国不愿接受对其主权的限制。现在,A5 和理事会的参与将确保 ILBI 的实施包括所有重要的利益相关者:特别是,A5、土著社区和北极理事会的非政府组织可以最好地参与非北极国家。在北极 ABNJ 开展活动的所有国家(无论是否北极)的参与对于有效保护制度的应用至关重要。
中国等国家重申,合作应与北极国家在同等基础上进行,而这不能通过理事会进行,因为非北极国家作为观察员的权力有限。另一方面,土著参与理事会将确保他们的传统知识参与谈判,ILBI 草案认为这一目标非常重要。为了强调北极的环境重要性,还需要非政府组织的参与。15)因此,这种安排会将 A5 的政治影响力与北极理事会在科学和政策方面的专业知识结合起来。
与此同时,由北极沿岸国家确定谈判基调也很有意义。出于多种原因,他们的临时会议将提供比北极理事会更有效的合作论坛。北极沿岸国家的特殊利益最好通过 A5 来解决,在这个论坛中,他们是唯一的参与者,他们的观点或多或少是同质的。可以邀请任何利益相关者参加他们的聚会,并且没有既定的等级制度或程序规则需要尊重。然而,北极沿海国家仍将凭借其在北极事务中确立的首要地位保持其管理角色。
我的观点是,相关国家之间的讨论应该在将问题提交给北极理事会之前确定问题的框架,然后在非国家行为者的参与下进行进一步的讨论。最终,结论将反映所有参与者的观点。这种治理架构最好地实施了 ILBI 关于国际合作的规定,因为它加强了现有的北极文书,并使全球参与者参与到保护北极 BBNJ 的历史性承诺中。
结论
在北极,最近的事态发展使人们对建立强大而全面的环境治理制度寄予厚望。海冰融化将使北极公海生物多样性暴露于新的和未知的压力源之下,因此,加强 ABNJ 现有治理制度的必要性再怎么强调也不为过。ILBI 草案中规定的混合方法将需要与现有的区域和部门机构进行协调,以实现其目标。因此,北极利益相关者必须设法就加强现有环境治理制度达成一致,将 A5 和北极理事会的协调努力引向 ILBI 的实施。